Федеральное собрание рф проблемы. Курсовая работа: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Убежден, что и без того урезанные возможности Федерального Собрания быть не только по форме, но и по существу органом законодательной и представительной власти еще более сократятся, если Совет Федерации будет формироваться не путем выборов, а, скажем так, комплектоваться по должностному признаку. Такой подход имеет немало сторонников, которые апеллируют к ст. 95-97 Конституции РФ. При этом каждый вкладывает в эти статьи удобное для себя содержание.

В самом деле, во-первых, если состав Государственной Думы однозначно только избирается населением, то для Совета Федерации необходимо ввести особые механизмы формирования, в том числе и через выборы, ибо такого положения в Конституции нет. Далее, Конституция указывает, что в верхнюю палату входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и от исполнительного органов государственной власти.

Опять-таки надо определить форму этого вхождения. Еще два года назад можно было считать в принципе неприемлемым принятие процедуры простого делегирования для определения состава органов законодательной, представительной власти, которая, по моему убеждению, теряет право называться таковой, если вошедшие в нее лица не прошли отбор всеобщими, прямыми выборами при тайном голосовании.

Эта моя характеристика не относится к конкретному, персональному составу палаты. Среди руководителей субъектов Федерации много авторитетных людей, политиков федерального уровня. Они пройдут и через выборы. И не о персоналиях речь, а о сути политических органов власти Федерации, насколько они будут способны служить народу, защищать права и свободы человека.

Прежде всего, хочу еще раз напомнить, что ПРОЦЕДУРА ДЕЛЕГИРОВАНИЯ НЕ ОТВЕЧАЕТ ДУХУ КОНСТИТУЦИИ, ПОСКОЛЬКУ УЩЕМЛЯЕТ ПРОВОЗГЛАШЕННОЕ В НЕЙ ПРАВО ГРАЖДАН ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ (ст. 32). Противоречит конституции, провозглашенному в ней принципу разделения властей (ст. 10) и делегирование в состав Совета Федерации пятидесяти процентов представителей органов исполнительной власти, не прошедших через всеобщие выборы, не говоря уже о тех представителях законодательного органа власти, которых избрали пять тысяч избирателей в одном маленьком ауле. А ведь многие члены Совета Федерации избраны от миллионов избирателей. Есть разница в реализации и учете воли народа?

Моя позиция такова: коль скоро Россия выбрала модель разделения властей, предусматривающую полноправную ветвь парламентаризма, она не должна допускать, чтобы ее оседлала исполнительная власть. Это не нужно, если руководствоваться интересами дела, даже для самой исполнительной власти. Один вопрос - избрание депутатов, главы законодательной власти, губернатора или президента в субъектах Федерации. И совершенно другой - избрание членов Федерального Собрания - органа, по самой своей природе призванного непосредственно представлять интересы всего народа, всей Федерации. Мировой опыт убеждает, что эта цель лучше всего достигается путем прямых выборов населением своих представителей.

Совет Федерации не должен составлять исключения. Фигурирующий в Конституции термин "формировать" не может означать ничего иного, кроме, может быть, права законодательной и исполнительной власти предложить свои кандидатуры на выборы. Зачастую власть в субъектах Федерации уже сегодня разрушает демократические механизмы диалога народа с федеральной властью. Идти этим путем и дальше - значит ограничить волю народа прихотью местных чиновников, порой представляющих клановые интересы. Ведь уже сегодня возникли местные "удельные князья" со своей челядью и всеми другими атрибутами единоличной, ничем не ограниченной власти.

Чтобы местные руководители не оборвали полностью нити, позволяющие гражданам влиять на федеральные органы представительной власти, публично демонстрировать свою оценку их деятельности, они должны проходить в состав верхней палаты посредством выборов. Нет ничего плохого, если какой-либо должностное лицо окажется "дважды избранником"; и как глава субъекта Федерации, его органов государственной власти, и как член Совета Федерации. А может быть, при выборах указать, что если какой-либо президент республики, губернатор края или области, председатель законодательного органа власти теряет этот свой пост, он остается, тем не менее, в составе верхней палаты Федерального Собрания. Его способности, знания, опыт продолжат служить государству, народу.

Лично мне представляется весьма сомнительной идея введения института заместителей членов Совета Федерации. Независимо от того, будут члены верхней палаты делегироваться или избираться, речь идет фактически об узаконении процедуры передачи ими своих полномочий, своего права голосования другому лицу, которое заведомо не обладает в глазах избирателей или тех, кто делегирует, такой же легитимностью и авторитетом, какими обладает член Совета Федерации. В чем-то это схоже с деянием древнеримского императора Калигулы, возведшего в сенаторы своего любимого коня. И мы придем к подобным парадоксам, если не преодолеем последствия навязываемого чиновнического варианта.

Практика лет реализации данного федерального закона выявила как по­ложительные стороны, так и недостатки «должностного» принципа форми­рования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь ре­гионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответствен­ность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непо­средственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем, на которые может натолкнуться реализация того или иного федерального закона. С другой стороны, «долж­ностной» принцип формирования Совета Федерации в целом не способст­вовал законодательному профессионализму: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах, порой просто некогда вникнуть в сложную «законодательную материю», а высокий феде­ральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных «местных интересов».

В рамках программы по углублению конституционной реформы Прези­дент Российской Федерации В. В. Путин внес новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации», который была принят Госу­дарственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. и подписан Президентом Российской Федерации 5 августа 2000 г. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации - предста­витель законодательного (представительного) органа государственной вла­сти избирается законодательным (представительным) органом государст­венной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Сове­та Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов.

Данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в науч­ной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно. С одной сто­роны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно дей­ствующей, профессиональной «верхней» палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего разви­тия российского парламентаризма. С другой - справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно по­влечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на обще­ственную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации - Государственный Совет).

Видимо, действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Учитывая опыт других стран, имею­щих федеративное государственное устройство, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономер­ностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации.

Достаточно острая ситуация сложилась в связи с принятием Федераль­ного закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В проекте закона, представленном Пре­зидентом Российской Федерации, предлагалось существенно модифициро­вать систему выборов: сократить с 50 процентов до одной трети количество депутатов, избираемых по партийным спискам, упразднить в списках их центральную часть, установить разные барьеры для прохождения в Госу­дарственную Думу избирательных объединений и избирательных блоков и т. д. Такой законопроект вызвал в парламенте острое неприятие: зачем понадобилось ломать систему выборов, доказавшую в целом свою дееспо­собность? В результате нескольких туров напряженных политических консультаций удалось прийти к компромиссу: была сохранена паритетная (50 на 50) система выборов, центральная часть партийных списков была ограничена количеством в 12 человек, сохранен единый для избирательных объединений и блоков 5-процентный барьер, который действовал на выбо­рах в Государственную Думу первого созыва. Со своей стороны, депутатам пришлось согласиться с тем, что все кандидаты, выдвигаемые в избира­тельных округах, должны находиться в равных условиях- собирать для своей регистрации в качестве кандидата в депутаты не менее одного про­цента голосов избирателей (на выборах в первую Государственную Думу депутаты, выдвигаемые по партийным спискам, были от этой обязанности освобождены).

Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации» был принят 21 июня 1995 г., что позволило провести выборы Государственной Думы второго созыва в срок и на легитимной конституционной основе.

Однако политическая борьба вокруг федерального закона о выборах де­путатов Государственной Думы на этом не прекратилась. По обращению Саратовской областной думы Конституционный Суд Российской Федера­ции рассмотрел вопрос о конституционности ряда положений данного фе­дерального закона, в частности о «смешанной» системе выборов, о 5-про­центном барьере и ряд других. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. № 26-П указанные положения избирательного закона были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации (ВКС. 1999. № 1). 30 марта 1999 г.. Президент Российской Федерации подписал Федераль­ный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж­дан Российской Федерации"». Данный закон вновь осложнил правовую ситуацию вокруг выборов депутатов Государственной Думы, поскольку внес ряд новых моментов (избирательный залог, жесткие ограничения на финансирование выборов, на использование избирательного фонда и дру­гие), которые на тот момент не были учтены в Федеральном законе «О вы­борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации».

Потребовалась подготовка новой редакции Федерального закона «О вы­борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации», которая 2 июня 1999 г. была принята Государственной Думой и 24 июня 1999 г. подписана Президентом Российской Федерации. В новой редакции закона увеличена до 18 человек центральная часть изби­рательных списков, введен ряд дополнительных требований к избиратель­ным объединениям, усилен контроль за расходованием избирательных фондов. В тексте новой редакции закона также учтена правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П.

Курсовая работа

по дисциплине «Конституционное (государственное) право Российской Федерации»

«Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»

Введение

1. Исторические корни принципа народного представительства

2. Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации

2.1 Внутренняя организация Совета Федераций Федерального Собрания

2.2 Формирование Федерального Собрания России: проблемы реализации

2.3 Проблемы законодательной деятельности Федерального Собрания

2.4 Законопроекты о выборности членов Совета Федерации

Заключение

Глоссарий

Список использованных источников

Приложение А. Статус Федерального Собрания

Приложение Б. Структура, состав и порядок формирования Федерального Собрания

Приложение В. Сравнительная характеристика внесенных в Госдуму законопроектов о выборности членов Совета Федерации РФ

Введение

Появление в России профессионального, постоянно действующего представительного и законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого исторического развития института народного представительства. Отдельные элементы народного представительства существовали в Киевской Руси, Великом Новгороде и Московском государстве. Однако первой попыткой учредить регулярные представительные органы считается созыв в 1550 г. Земского собора, принявшего Судебник.

Политическая эволюция советской формы народного представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей. В ходе конституционной реформы 1988-1990 гг. была учреждена «двухэтажная» парламентская система, включавшая Съезд народных депутатов и формируемый им двухпалатный Верховный Совет. Стать подлинным парламентом страны эти органы власти так и не смогли, во-первых, в силу возлагавшихся на них действовавших тогда Конституцией полномочий, противоречивших принципу разделения властей, а во-вторых, в силу фактически существовавшего вертикального подчинения представительных органов страны, совершенно не свойственного парламентским представительным органам.

После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекратили свою работу как на общегосударственном уровне (Съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации. Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России.

Ст.94 Конституции Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации. Будучи представительным органом, Федеральное Собрание реализует политическую волю народа, а в качестве законодательного органа власти, Федеральное Собрание обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства.

Кроме того, Федеральное Собрание исполняет некоторые контрольные функции за исполнительной властью. В связи с тем, что согласно Конституции РФ, функция и компетенции обеих составных частей Федерального Собрания различны, обеспечивается так называемая система «сдержек и противовесов» в деятельности данного органа.

В действующей Конституции, принятой в 1993 г. формированию, структуре и функциям Федерального Собрания посвящена глава 5. Само расположение ее в Конституции Российской Федерации – сразу вслед за главой «Президент Российской Федерации» и перед главой «Правительство Российской Федерации» - указывает на значение представительной и законодательной власти, ее место в системе разделения властей.

Статус Федерального Собрания – парламента Российской Федерации, основы его организации и деятельности определены в главе 5.Согласно Конституции Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа России, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядностью это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим обновлением состава палат Федерального Собрания.

Законодательная функция Федерального Собрания включает принятие федеральных законов, их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за их реализацией.

Наименование представительного и законодательного органа Российской Федерации – Федеральное Собрание – подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного ст.71-73 Конституции РФ разделения законодательных прерогатив.

Цель курсовой работы – проанализировать формирование и деятельность Совета Федерации Федерального Собрания РФ в системе органов государственной власти России, а также его конституционно-правовой статус.

Цель курсовой работы - проанализировать формирование и деятельность Федерального Собрания Российской Федерации.

Данная цель реализуется в работе на основе решения следующих задач:

· раскрыть роль Федерального Собрания в системе органов государственной власти Российской Федерации;

· описать исторические корни принципа народного представительства на Руси;

· исследовать проблемы формирования и деятельности Федерального Собрания.

Объектом исследования является Федеральное Собрание Российской Федерации.

Предмет исследования – проблемы формирования и законотворческой деятельности Федерального Собрания.

Правовой основой являются: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, Указы Президента РФ, решения Конституционного суда, монографии и научные статьи, посвященные данной проблеме.

1. Исторические корни принципа народного представительства

В XVII-XVIII вв. в ходе борьбы против тирании феодальных монархов европейские народы пришли к убеждению, что носителем суверенитета и единственным источником власти в демократическом государстве должен признаваться сам народ. Народ образует выборный представительный орган (парламент), который обладает исключительным правом принимать законы, охраняющие свободу и права человека и обеспечивать решение общественных проблем в интересах всех граждан. Такая цепь рассуждений приводила к выводу о необходимости создания в каждом государстве суверенного органа народного представительства с подлинной выборностью и широкими правами. Народное представительство выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер.

Исторически предшественниками органов, олицетворяющих идею народного представительства, можно считать представительные учреждения в Древней Греции в Древнем Риме.

С XII в. начали развиваться парламентские учреждения в Англии, а затем и в ряде других европейских стран. Именно в Англии укоренился термин «парламент», который произошел от французского слова «говорить». В XVIII и XIX вв. парламенты были конституционно учреждены и стали избираться на основе всеобщего избирательного права в Соединенных Штатах и большинстве европейских стран. В России этот орган – Государственная Дума – появился намного позже – после издания царского Манифеста 17 октября 1905 г. и в результате длительной борьбы с самодержавием .

Идея народного представительства, выдвинутая и разработанная Дж.Локком, Ш.Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, повсеместно воспринималась как антипод абсолютизма и единственная разумная основа организации подлинно демократической власти.

Однако в разных странах в зависимости от конкретных условий она воплощалась в различных конституционно-правовых формах.

В конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства всецело определяется формой правления. В парламентской республике и парламентарной монархии парламент, олицетворяя верховную власть, формирует и контролирует правительство, а в президентской республики и дуалистической монархии он делит власть с главой государства, который сам формирует и контролирует правительство.

Государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства, называют парламентаризмом, в то время как для двух других форм правления этот термин не применяется. Существование парламента в той или иной стране – это еще не установление парламентаризма. Не является государством парламентаризма и современная Россия, этот термин иногда употребляют просто для характеристики всего, что связано с парламентом.

Политическая история помогает выявить преимущества различного положения парламента в системе органов государства. Определенные преимущества, как и недостатки, свойственны любой форме правления. В парламентарных государствах правительство, которое может существовать только при наличии в парламенте большинства поддерживающих его депутатов, легко проводит нужные ему законы и игнорирует критику оппозиции. Эта форма правления хороша при условии стабильности двухпартийной политической системы.

Форма правления и свойственное ей положение парламента, таким образом, во многом обнаруживают свою эффективность или неэффективность в зависимости от партийной системы, складывающейся в той или иной стране.

В России, в XVI-XVII вв. в годы правления Ивана Грозного, Федора, Бориса Годунова, в период Смуты, а также при первых Романовых в России формируются и действуют органы сословного представительства – Боярские Думы, Земские соборы. В условиях укреплявшегося самодержавия они выполняли функции представительства общественных сил и отражали специфические местные интересы.

К концу XVII столетия самодержавная власть окончательно берет верх, и институт Земских соборов ликвидируется, но остается в народной памяти и вплоть до начала ХХ в. выступает важным идеологическим символом для различных общественных и политических сил.

Социальный и политический режим, введенный Петром I, по форме и содержанию является отрицанием парламентаризма. Но именно он в изобилии порождает различные прожекты введения на Руси представительной системы. С 30-х гг. XVIII в. русская политическая мысль интенсивно разрабатывает идею ограничения самодержавия с помощью органов парламентского типа.

В екатерининскую эпоху возникают институты представительства сословий: сначала дворянства, затем купечества. В ходе чрезвычайно благотворных реформ Александра II в России рождается земство – всесословное представительство на уровне уездов и губерний. В 1870 г. формируются городские сословные представительные учреждения - органы городского самоуправления. 27 апреля 1906 г. начинает свою работу I Государственная дума – первый российский общенациональный парламент. В 1906-1917 гг. были избраны четыре Государственных думы, но лишь она из них - III - отработала полный срок.

Октябрьская революция и последовавшая за ней кардинальная ломка государственного устройства выдвинули новый тип народного представительства – Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала какое бы то ни было разделение властей.

Однако было бы неправильно видеть в советском периоде только отрицание парламентаризма. Та или иная форма народного представительства может ускорить или затормозить общественное развитие, но не в состоянии отменить его объективных законов. Избрание и периодическое обновление Советов, построенных и действующих на базе единых принципов, способствовало укоренению идеи прямого народного представительства, укреплению государства, восстановлению и сохранению государственного единства в многонациональной стране.

Политическая эволюция советской формы народного представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей. В ходе конституционной реформы 1988-1990 гг. была учреждена «двухэтажная» парламентская система: избираемый всенародно Съезд народных депутатов и формируемый им постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет.

После выборов президента РСФСР, состоявшихся 12 июня 1991 г., Съезд народных депутатов закрепил в Конституции России разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти. В новой Конституции 1993 г. принцип разделения властей реализован более последовательно и полно. Однако обстоятельства ее принятия обусловили ряд особенностей в реализации этого принципа: подчеркнутый приоритет президентской власти, ограничение контрольных полномочий парламента, усложненный механизм отрешения от должности Президента и облегченный механизм роспуска Государственной Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и ее фактическая независимость от парламента.

Дальнейшее развитие российского парламентаризма уже на основе новой Конституции РФ оценивается в научной литературе крайне неоднозначно и свидетельствует об определенной нестабильности в развитии институтов народного представительства в России .

2. Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации

2.1 Внутренняя организация Совета Федераций Федерального Собрания

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации . Поскольку эта статья помещена в гл.2 «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменений самой Конституции РФ.

Другая важная гарантия, закрепленная в гл.2, состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.

Независимость – важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость.

Никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как президентское вето, референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которое приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов государства.

Ст.94 Конституции РФ устанавливает, что Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, тем самым, давая ему не более как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.

Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, принятым Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и решениями Совета Федерации.

Согласно Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов . Заседания Совета Федерации проводятся открыто, но палата вправе проводить и закрытые заседания. Совет Федерации избирает тайным голосованием из своего состава Председателя и Заместителя Председателя Совета Федерации. Кроме того, для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, создается такой постоянно действующий коллегиальный орган, как Совет Палаты.

Согласно ст.101 Конституции РФ , ст. 13 Регламента , Совет Федерации образует комитеты и комиссии из числа членов палаты, являющиеся постоянно действующими органами палаты.

Комитеты палаты по вопросам, относящимся к их ведению, осуществляют подготовку заключений по проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, одобренным Государственной Думой, по федеральным законам, принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации; готовят предложения по нормативным правовым актам Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, а также модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Союза независимых государств; разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных правовых актов; организуют проведение парламентских слушаний; по поручению Совета Федерации осуществляют контроль за исполнением решений Совета Федерации, принимаемых по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации, а также информируют членов Совета Федерации об их рассмотрении и исполнении; решают вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты; рассматривают в пределах своей компетенции иные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации.

В составе Совета Федерации образуются следующие комитеты: Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны; Комитет Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; Комитет Совета Федерации по вопросам социальной политики; Комитет Совета Федерации по вопросам экономической политики; Комитет Совета Федерации по международным делам; Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств; Комитет Совета Федерации по аграрной политике; Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов .

2.2 Формирование и деятельность Федерального Собрания России: проблемы реализации

Из всех институтов государственной власти, учреждением и совершенствованием которых было занято российское общество в течение десяти лет действия Конституции РФ 1993 г. , наиболее сложная судьба оказалась у Совета Федерации.

Мировой практике известны самые разные способы формирования верхней палаты парламента, функционирующей как в федеративных, так и унитарных государствах. Для ответа на вопрос, какой больше подходит для России, следует определиться с тем, какая цель для современного Российского государства и общества приоритетна.

Как известно, при формировании верхней палаты федеративного государства общей целью является обеспечение сочетания принципов народного представительства и федерализма. Вместе с тем характер реализации этой цели может быть различным. Если она воплощается через гармонизацию интересов народа всей Федерации и народов отдельных ее составных частей, тогда логично вводить прямые выборы обеих палат, как это имеет место, к примеру, в Соединенных Штатах, Швейцарии, Бразилии и ряде других стран. При таком варианте принцип народного представительства доминирует над федеративной идеей, и основные задачи федеративного строительства реализуются не через верхнюю палату, а путем других механизмов.

Совсем другую роль играет верхняя палата в том случае, если государство ее учреждением идет по пути гармонизации федеративной системы власти и управления через государственные органы. В таком случае складывается модель формирования наподобие той, что создана в Германии и Австрии. По этому же пути пошла и Россия, определив в Конституции РФ в самом общем виде принцип формирования Совета Федерации на основе представительства от законодательного и исполнительного органов государственной власти.

Но, определяя лишь принцип, Конституция фактически отдала на откуп федерального законодателя решение вопроса о выборе конкретной модели формирования палаты. Поэтому члены Совета Федерации первого созыва, как известно, избирались с применением мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам.

Иной порядок формирования был у Совета Федерации второго созыва. Закон от 5.12.1995 г. установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти. Закон принимался в обстановке острой дискуссии. В процессе обсуждения проекта в Государственной Думе и в Совете Федерации выявились серьезные разногласия. Определенная часть парламентариев предложила тогда закрепить прямые выборы населением представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Однако наибольшее число законодателей посчитали, что за введением такого порядка скрывается стремление к усилению центристских тенденций в государственном строительстве. В итоге победил проект федерального закона, о котором было сказано выше. Его сторонники были убеждены, что именно он отвечает федералистским устоям строительства новой России.

Исходя из новой схемы формирования, Совет Федерации стал, по существу, органом, действующим не на постоянной основе. Руководители субъектов Федерации лишь в определенный период в состоянии были собираться на заседания палаты. При этом явка не всегда была высокой. Некоторые исследователи увидели в этом противоречие с Конституцией РФ и принципом парламентаризма. Они отмечали, что по российской Конституции (ч. 1 ст. 99) Федеральное Собрание РФ, включающее в себя соответственно и Совет Федерации, является постоянно действующим парламентом.

Кроме того, по их мнению, федеральным законом от 5.12.1995 г. было проигнорировано то, что Совет Федерации первого созыва состоял из избранных депутатов и логично бы такой же порядок распространить на последующие созывы.

Постепенно эти аргументы стали доминировать в общественно-политической среде и научной литературе, что предопределило, в свою очередь, принятие нового закона от 5.08.2000 г. о порядке формирования Совета Федерации, инициированного непосредственно Президентом РФ.

В соответствии с ним член Совета Федерации - представитель от законодательного органа субъекта Федерации избирается этим органом, а представитель от исполнительного органа субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа) субъекта Федерации на срок их полномочий. При этом решение последнего утверждается законодательным органом власти субъекта Федерации.

Новый закон, меняя порядок формирования Совета Федерации, сохранил собственно принцип, вытекающий из смысла положений Конституции РФ: члены Совета Федерации выступают как представители законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, избираясь или назначаясь именно этими органами. Но теперь они работают в Совете Федерации на постоянной основе, и сама палата, таким образом, получает возможность функционировать постоянно.

Соглашаясь с определенным преимуществом постоянного порядка работы Совета Федерации, нельзя не отметить в то же время, что принцип постоянства является отнюдь не единственным условием качества работы верхней палаты.

Одним из серьезных показателей эффективности работы Совета Федерации является достижение баланса между парламентскими функциями законодателя общенационального уровня и возможностью защиты интересов субъектов Федерации. Здесь имеется целый ряд проблем.

Одна из них заключается в отсутствии гарантий стабильности в деятельности членов Совета Федерации. В связи с тем, что федеральный закон от 5.08.2000 г. четко не предусматривает оснований прекращения полномочий членов этой палаты, неурегулированность в этом вопросе создает возможность отзыва члена Совета Федерации без какого-либо обоснования в любое время. Лишь в актах некоторых законодательных органов субъектов Федерации можно встретить процедуру отзыва.

На уровне исполнительной власти отзыв члена Совета Федерации происходит сегодня, как правило, единолично, волевым путем. Отсюда при общем принципе работы на постоянной основе имеет место нестабильность членства Совета Федерации.

Другая проблема связана с отсутствием прямого указания в федеральном законе на то, что член Совета Федерации от субъекта Федерации должен жить в том регионе, который он представляет. Свобода выбора представителя привела к тому, что региональные интересы законотворчества оказались подмененными другими, зачастую более частными интересами.

Сейчас, как известно, в Совете Федерации представлены три группы членов: первая - те, кто действительно является выходцем из субъектов Федерации; вторая - представители крупного и среднего бизнеса и третья - бывшие высокопоставленные лица федеральной государственной элиты. Такой разнородный состав Совета Федерации нынешнего созыва приводит к тому состоянию законодательной работы этой палаты, для которой неизбежно сочетание с иной, и, прежде всего, лоббистской, деятельностью в самом широком смысле этого слова, осуществляемой не только в парламенте, но и в правительстве, а также в других органах федеральной власти.

Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов Федерации. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в законе от 5.08.2000 г. оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось.

Даже те нынешние члены Совета Федерации, вроде бы и представляющие регион (в частности, среди них немало бывших руководителей органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более и более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически занимаются лоббированием лишь отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов Федерации .

2.3 Проблемы законодательной деятельности Федерального Собрания

Наличие обозначенных проблем не может не влиять на качество законодательной деятельности Совета Федерации, что заставляет искать наиболее оптимальные варианты их разрешения.

В настоящее время целым рядом политиков и ученых выдвинуты предложения по изменению порядка формирования Совета Федерации и принятию нового федерального закона. Суть этих инициатив связана с утверждением концепции прямого избрания населением членов Совета Федерации. В качестве инструмента, обеспечивающего представительство от законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации, предлагается выдвижение данными органами своих кандидатов.

Представляется, что такая инициатива несет в себе больше вопросов, нежели ответов. И в этом смысле существуют, по меньшей мере, следующие проблемы.

Первая проблема - конституционно-правовая. Модель представительства в верхней палате путем прямых выборов члена Совета Федерации населением выходит за рамки действующей Конституции РФ. В соответствии со ст.95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов Федерации. Совершенно иначе должна звучать формулировка конституционных положений, если иметь в виду прямые выборы. В этом случае она должна быть аналогичной той, что содержится в ст.150 Конституции Швейцарии, где сказано, что в Совет кантонов, как палату регионов, избираются депутаты от кантонов. Таким образом, для внедрения прямых выборов в Совет Федерации нужна соответствующая поправка в Конституцию РФ.

Другая проблема - политическая целесообразность для России прямых выборов. Нельзя не учитывать, что при реализации предлагаемого порядка избрания представителей от законодательной и исполнительной власти непосредственно населением произойдет фактическое уравнивание Совета Федерации с Государственной Думой по природе представительства.

Если в Швейцарии и в Соединенных Штатах федерализм реализуется через устоявшиеся механизмы разграничения власти на основе принципа субсидиарности и широкой автономии субъектов Федерации, а парламент в целом рассматривается как инструмент демократии и политического плюрализма, то в России, с ее недостроенной системой разделения власти по вертикали, Совету Федерации отводится весьма высокая роль именно как палате регионов. Поэтому федерализм как принцип формирования палаты должен доминировать не только с юридической, но и с политической точки зрения.

Получив мандат от населения, члены Совета Федерации по логике представительства должны отвечать только перед ним, в то время как контроль со стороны законодательной и исполнительной власти будет сведен к минимуму. При этом сама практика реализации свободного мандата свидетельствует о том, что после выборов депутат не несет фактически никакой ответственности перед избирателем. Кто в таком случае спросит его, как он представляет интересы населения субъекта Федерации, от которого он избран?

Применительно к России нельзя не учитывать также и определенные политические настроения в российском обществе. Уже сегодня можно спрогнозировать, что при прямых выборах членов Совета Федерации активизируется политическая деятельность сторонников полной ликвидации верхней палаты, рассматривающих ее как лишнюю, повторяющую и дублирующую нижнюю палату. Именно такая процедура была проделана, в частности, в Венесуэле, где новой Конституцией 1999 г. впервые в мировой конституционной истории была ликвидирована верхняя палата парламента - сенат в федеративном государстве.

Возвращаясь к России, следует заметить, что если и отказываться от ныне действующего порядка формирования Совета Федерации, то целесообразнее всего было бы вернуться к варианту формирования верхней палаты из глав законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. При такой схеме формирования Совета Федерации более органично сочетались принципы регионального представительства и демократии.

Демократизм обеспечивался тем, что и руководители законодательной власти как депутаты, и главы исполнительной власти субъекта Федерации избирались населением непосредственно. Они, с одной стороны, получали мандат доверия от народа, с другой - будучи региональными лидерами, хорошо знали нужды субъекта Федерации и его населения. Для России такая структура была подходящей еще и потому, что регулярные собрания высших должностных лиц всех субъектов Федерации в верхней палате с целью одобрения наиболее важных государственных решений - хороший шанс для предотвращения конфликтов между центром и регионами, нахождения консенсуса и выбора оптимального варианта того или иного федерального закона. В рамках такой палаты лучше всего обеспечивалась консолидация федеральных и региональных интересов с целью их гармонизации. Не случайно во время дискуссии на «круглом столе» большинство представителей субъектов Федерации высказывались за возвращение именно к этому варианту формирования верхней палаты российского парламента.

Сожалея об отказе формирования Совета Федерации по должностному принципу, вместе с тем нельзя не признать, что в интересах обеспечения стабильной государственности после десятилетия непрерываемых реформ вполне разумно объявить временный мораторий на дальнейшее реформирование верхней палаты, трижды испытавшей перемены, и сохранить, по крайней мере, в ближайшие несколько лет, действующий порядок формирования Совета Федерации. А усилия законодателей сконцентрировать на том, чтобы гармонизировать связь между членом Совета Федерации и субъектом Федерации.

Особого внимания заслуживают вопросы о возможности и об основаниях досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации. По поводу того, как использовать эту форму ответственности, единства мнений нет. Одни предлагают дополнить действующий закон положениями о том, что полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены в случае невыполнения решения соответствующего органа власти при голосовании в Совете Федерации. Другие считают, что существующий принцип формирования Совета Федерации «лишает его членов самостоятельности и независимости».

Как оценить эти предложения? С одной стороны, суть палаты регионов в том и заключается, чтобы представители субъектов Федерации несли ответственность за надлежащее представительство интересов территории и позиции региональных органов власти. С другой, нельзя допустить произвола и волюнтаризма в этом вопросе.

Представляется целесообразным, не отказываясь в целом от института досрочного прекращения полномочий, используемого в качестве формы ответственности, четко определить в федеральном законе условия его реализации, отвечающие статусу члена Совета Федерации как законодателя. В этой связи следует установить в федеральном законе исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и условий ответственности перед субъектом Федерации, который он представляет; а также порядок обжалования неправомерных с точки зрения члена Совета Федерации или палаты в целом решений органов власти субъекта Федерации о досрочном прекращении полномочий их представителя.

В законе необходимо также определить, что основания досрочного прекращения полномочий должны подтверждаться документально и содержать необходимую мотивацию, а в случае возникновения спора подтверждаться в судебном порядке. При решении вопроса о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации как меры ответственности необходимо учитывать мнение самого Совета Федерации, так как именно в рамках его деятельности член данной палаты проявляет себя как законодатель.

Особо необходимо отметить роль судебной власти в защите статуса парламентария. В России уже родился позитивный пример защиты статуса члена Совета Федерации на примере дела о признании Красноярским краевым судом недействующим постановления Законодательного Собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа от 27.10.2003 г., которым были досрочно прекращены полномочия члена Совета Федерации от Законодательного Собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа Н.Анисимова без соответствующей юридической мотивации и без участия самого члена Совета Федерации при решении этого вопроса. Красноярский краевой суд, рассмотрев это дело, фактически породил прецедент возможности судебной защиты члена Совета Федерации, однако расширение такой практики зависит от своевременности совершенствования собственно федерального законодательства, регулирующего порядок избрания (назначения) и прекращения полномочий члена Совета Федерации, а также его статус .

Совершенствование федерального законодательства, осуществляемое в условиях незыблемости самих принципов образования верхней палаты, не должно препятствовать, как представляется, продолжению творческого поиска оптимального варианта формирования Совета Федерации.

Для того, чтобы по сохраняющему свою дискуссионность вопросу о порядке формирования можно было определиться в дальнейшем, избрав действительно наилучший вариант, необходимо решиться на проведение государственно-правового эксперимента. Целесообразно в 2-3 федеральных округах предоставить регионам право самостоятельно определять порядок выдвижения представителей в Совет Федерации. Для такого эксперимента достаточно было бы на федеральном уровне установить общие демократические принципы выдвижения, предложив один или несколько возможных, но необязательных вариантов.

Одним из вероятных выводов эксперимента может стать предоставление самим субъектам Федерации права определения порядка выдвижения их представителей. Полагаю, что при всей широте таких прав субъектами Федерации постепенно будет сформировано не более 2-3 идентичных моделей, применяемых для выдвижения их представителей в Совет Федерации.

2.4 Законопроекты о выборности членов Совета Федерации

Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» (ч.2 ст.95) и что «порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами» (ч.2 ст.96) .

Многовариантность трактовки ст.95 Конституции привела к тому, что Совет Федерации на сегодняшний день является самым реформируемым органом государственной власти, судьба которого не определена окончательно. За четырнадцать лет существования верхней палаты были опробованы три способа ее формирования.

История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 года . Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, которые создавались в рамках границ субъектов Федерации. Количество округов соответствовало числу субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты – избранию двух представителей от каждого региона. При этом избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов.

Согласно механизму образования верхней палаты, заложенному в Федеральном законе от 5.12.1995 г. «» , в состав верхней палаты парламента вошли по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.

Спустя пять лет, 5 августа 2000 г., был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» , который вводил новый порядок формирования палаты. Третий этап развития Совета Федерации ознаменовался тем, что в палату вошли по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Введение нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он все-таки должен формироваться. Существующие проекты формирования палаты отражают пеструю палитру вариантов - от прямых выборов и ступенчатых выборов, проводимых особыми электоральными коллегиями (путем выдвижения делегатов представительными органами), до различных способов делегирования и прямого назначения.

Тот факт, что оптимальный порядок формирования Совета Федерации до сих пор не найден, можно объяснить рядом причин:

Во-первых, в Конституции заложены противоречивые нормы. Цитируемая ст.95, с одной стороны, говорит о том, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации, т.е. от сообщества граждан. Но далее следует уточнение: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Это явное противоречие нуждается в толковании.

Во-вторых, одна из главных причин заключается в самой процедуре изменения порядка формирования верхней палаты. Согласно ст.96 Конституции РФ данный вопрос регулируется на уровне федерального закона, который, в случае совпадения позиций главы государства и большинства депутатов Государственной Думы, может быть принят без выраженного одобрения Совета Федерации.

Чтобы отойти от «гибкой» модели второй палаты, необходим такой уровень законодательного закрепления порядка формирования второй палаты, изменение которого требует широкого политического консенсуса и невозможно без согласия большинства субъектов Федерации.

В-третьих, сам порядок комплектования состава как первой, так и второй палаты российского парламента в целом до настоящего времени не приобрел самодостаточной ценности и потому рассматривается субъектами политики (в том числе и самими законодателями) как элемент «институционального дизайна», который, при необходимости, может быть подвергнут кардинальному изменению 12, с.19].

Заключение

В Российской Федерации Федеральное Собрание как парламент республики, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации, пришло на смену «двухступенчатому» механизму высших органов государственной власти Российской Федерации, включавшему Съезд народных депутатов и формируемый им Верховный Совет.

В разветвленной системе органов государства Федеральное Собрание выполняет разнообразные функции.

Во-первых, как орган народного представительства оно (его члены) представляет различные слои населения, а также субъекты Федерации. Тем самым, Федеральное Собрание олицетворяет волю всего народа России, представительство его общих интересов и специфических интересов различных социальных, территориальных, национальных, профессиональных и иных коллективов.

Во-вторых, парламент выполняет общегосударственную законодательную функцию. Федеральное Собрание принимает федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции РФ, которые выражают согласованную волю народа и обладают, после Конституции, высшей юридической силой.

В-третьих, Федеральное Собрание, его палаты осуществляют решающее участие в верховном руководстве делами государства. Правда, ч.3 ст.80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Однако в этой же статье говорится, что он делает это в соответствии с Конституцией и федеральными законами, а такие законы принимает парламент. Парламент утверждает государственный бюджет, дает согласие на введение чрезвычайного положения, участвует в решении вопросов, связанных со статусом субъектов Федерации, обсуждает основные проблемы различных сфер жизни общества и принимает соответствующие решения.

В-четвертых, Федеральное Собрание или его палаты формируют или участвуют в формировании, назначении или освобождении от должности других высших и центральных органов государства, должностных лиц.

В-пятых, парламент осуществляет в различных, хотя в недостаточно развитых формах, ограниченных условиями полу президенте кой, полупарламентарной республики, парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти, в области различных сфер государственного строительства, за исполнением государственного бюджета и т.д.

Функционированию народного представительства препятствует отсутствие в современной России какого-либо механизма влияния избирателей на деятельность депутатов и других выборных лиц. После принятия Конституции РФ 1993 г., по существу, оборвалась обратная связь между ними. В результате российские избиратели были лишены возможности влиять на деятельность своих представителей в процессе осуществления ими законодательных и иных депутатских полномочий.

В Российской Федерации народное представительство как реальное проявление народной воли, внутреннего суверенитета народа в настоящее время находится в критическом положении. Это тормозит процессы создания демократического правового государства, формирования отношения к человеку, его правам и свободам как к высшей ценности. Хотя именно такая цель ставится в ст.2 Конституции РФ .

Важнейшими условиями преодоления такого положения являются, с одной стороны, активизация деятельности государства и его органов по повышению уровня политического и правового воспитания народа, расширению навыков по управлению делами государства, осуществлению иных политических прав.

Президент России Д.Медведев подписал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». Федеральным законом вносится изменение в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающее, что кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта Федерации.

Федеральным законом исключается норма о подтверждении Советом Федерации полномочий нового члена Совета Федерации. Из Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» также исключается норма о направлении Председателем Совета Федерации в орган государственной власти субъекта Федерации представления о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации.

Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2011 г. Члены Совета Федерации, избранные (назначенные) до дня вступления его в силу, продолжат осуществлять свои полномочия впредь до избрания (назначения) нового члена Совета Федерации – представителя от того же органа государственной власти.

Глоссарий

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты

1 Конституция Российской Федерации (Принята на Всенародном референдуме) [текст] (поправки от 30.12.2008) // Российская газета. 25.12.1993 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2009.

2 Федеральный закон РФ от 5.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [текст] // Российская газета. 2000. 8 августа // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2009.

3 Федеральный закон РФ от 5.12.1995 № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [текст] (утратил силу) // Собрание законодательства РФ. 11.12.1995. № 50. Ст.4869 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2009.

4 Федеральный закон РФ от 21.07.2007 № 189-ФЗ «О внесении изменения в ст.1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [текст] // Российская газета. 2007. 25 июля. № 4422 // [Электронный ресурс] – режим доступа www.rg.ru.

5 Федеральный закон РФ от 2.10.2008 № 167-ФЗ «О внесении изменений в ст.2 Федерального закона «О внесении изменения вст.1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [текст] // Российская газета. 2008. 8 октября. № 4767 // [Электронный ресурс] – режим доступа www.rg.ru.

6 Федеральный закон РФ от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» [текст] (ред. от 22.10.1999) // Собрание законодательства РФ. 20.06.1994. № 8. Ст.801// Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2009.

7 Федеральный закон РФ от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [текст] (ред. от 09.02.2009) // Собрание законодательства РФ. 16.01.1995. № 3. ст.167 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2009.

8 Федеральный закон РФ от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [текст] (ред. от 12.05.2009) // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002. № 24. Ст.2253 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2009.

9 Указ Президента РФ от 11.10.1993 № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 3994 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2009.

10 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального собрания РФ» [текст] // Собрание законодательства РФ. 02.02.2002. № 7. Ст. 128 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.05.2009.

Научная литература

11 Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право РФ: курс лекций. Ч.1. Основы теории конституционного права [текст]. – М.: ПолиграфОпт, 2004. – 336 с.

12 Выборный порядок формирования вторых палат парламентов: мировой и отечественный опыт [текст] // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2007. № 23(340).

13 Авакьян С.А . Конституционное право России [текст]. - М.: Юристъ, 2007. - 784 с.

14 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации [текст]: учеб. для вузов. – М.: НОРМА, 2007. – 784 с.

15 Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Конституционное право России в таблицах и схемах. – М.: ЭКСМО, 2008. – 208 с.

16 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России [текст]. – М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. – 608 с.

17 Конституционное право России [текст]: учебник / А.Е. Постников, В.Д. Мазаев, Е.Е. Никитина. – М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. – 504 с.

18 Котелевская И.В. Современный парламент [текст] // Государство и право, 1997, № 3.

19 Конституционное право России [текст]: учебник / Под ред. Г.Н.Комковой. – М.: Юристъ, 2006. – 399 с.

20 Крестьянинов Е.В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих его обязательному рассмотрению [текст] // Государство и право, 1997, № 9.

21 Конституционное (государственное) право. Т.1-2 [текст]: учебник / Отв.ред. Б.А.Страшун. – М.: БЕК, 2000. – 784 с.

22 Конюхова И. Настоящее и будущее Федерального Собрания [текст] // Российская Федерация сегодня. 2004. № 7.

23 Конституционное право России [текст]: учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И.Кукушкин. – М.: НОРМА, 2008. – 544 с.

24 Проблемы народного представительства в Российской Федерации [текст] / Под ред. С.А.Авакьяна. – М.: изд-во МГУ, 1999. – 191 с.

25 Порохов М. Федеративные начала законодательного процесса в Федеральном собрании Российской Федерации [текст] // Российская юстиция, 1997. № 4.

26 Смоленский М.Б . Конституционное (государственное) право России [текст]: учебник. – М.: МарТ, 2008. – 224 с.

Приложение А

Сравнительная характеристика внесенных в Государственную Думу законопроектов о выборности членов Совета Федерации

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Гранкин Игорь Васильевич. Проблемы совершенствования конституционно-правового регулирования деятельности законодательных органов в Российской Федерации: диссертация... доктора юридических наук: 12.00.02 Москва, 2007 366 с., Библиогр.: с. 334-366 РГБ ОД, 71:07-12/118

Введение

Глава 1- Теоретические аспекты конституционно-правового статуса законодательных органов

1. Основные признаки законодательных органов с.28

2. Конституционно-правовые принципы формирования и деятельности законодательных органов с.50

3. Функциональные особенности законодательных органов

Глава 2. Эволюция развития законодательства о выборах в законодательные органы и проблемы его совершенствовании

1. Конституционные принципы избирательного законодательства с.80

2. Законодательство о выборах депутатов Государственной Думы и перспективы его развития с.86

3. Конституционно-правовые особенности регулирования порядка формирования Совета Федерации и целесообразные направления его совершенствовани

4. Особенности организации выборов в законодательные органы субъектов Российской Федерации с Л 21

Глава 3. Основные направления деятельности Федерального Собрания и пути ее совершенствования

1 Конституционно-правовой статус Федерального Собрания

2. Особенности конституционно-правового регулирования деятельности Государственной Думы и основные напраштения его развития

3. Компетенция Совета Федерации и пути ее расширения с.206

4. Направления развития взаимодействия палат Федерального Собрания и улучшения их деятельности с.228

Глава 4. Особенности конституционно-правового регулирования деятельности законодательных органов субъектов РФ и пути его совершенствования

1. Конституция Российской Федерации как основа деятельности законодательных органов субъектов РФ.

2. Влияние федерального законодательства на развитие компетенции законодательных органов субъектов РФ

3. Конституционно-уставная регламентация деятельности законодательных органов субъектов РФ и пути се совершенствования

Заключение

Список использованной литературы

Введение к работе

В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом законодательная власть проявляется в принятии законов и контроле за их исполнением. В Российской Федерации эта сфера государственной деятельности находится в ведении законодатель! илх (представительных) органов государственной власти 1 . Их статус установлен Конституцией Российской Федерации, рядом федеральных законов, конституциями и уставами субъектов РФ, а также специальными региональными законами 2 .

Федеральным устройством Российской Федерации обусловлено начичие двух видов законодательных органов. На федеральном уровне таковым является Федеральное Собрание - парламент РФ 3 . В статье 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации. В се 99 статье установлено, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, В части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации установлено, что Федеральное Собрание осуществляет в Российской Федерации государственную власть наряду с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и судами Российской Федерации. Все это свидетельствует об устойчивом, стабильном положении парламента в системе федеральных органов государственной власти.

1 Здесь и далее понятие «региональное законодательство» используется вместо понятия «совокупность законов субъектов Российской Федерации». В связи с этим под региональным законом понимается закон субъекта РФ. Прим, диссертанта,

Согласно части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые самими субъектами РФ органы государственной власти. В систему этих органов в обязательном порядке входят законодательные органы. Они образованы и функционируют во всех субъектах РФ. Их состав определяется на периодически проводимых выборах избирателями» проживающими в соответствующих субъектах РФ. Равно как и Федеральное Собрание, законодательные органы субъектов РФ одновременно являются представительными органами. Таков их статус закреплен в Конституции Российской Федерации, а также в конституциях и уставах субъектов РФ,

Законодательные органы являются постоянно действующей формой осуществления народом своей власти. Они олицетворяют демократические начала государства, выступают гарантами демократии» Законодательные органы определяют содержание законодательства, активно влияют на практику его применения. Их деятельность, безусловно, отражается на уровне благосостояния как населения страны в целом, так и жителей отдельных регионов, а также на состоянии охраны общественного порядка и реализации гражданами своих конституционных прав и свобод. Законодательные органы влияют на развитие Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, создают условия для идеологического многообразия и многопартийности, определяют компетенции других государственных органов, способствуют развитию политической и правовой активности граждан. Они участвуют в обеспечении территориальной целостности Российской Федерации, определении правового статуса ее субъектов. Всем этим обусловлена значимость законодательных органов и научного исследования, посвященного их формированию и деятельности.

Объектом настоящей диссертационной работы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и деятельности действующих в Российской Федерации законодательных органов, а ее предметом - учение о законодательных органах как институте науки

6 конституционного права, а также совокупность нормативных правовых актов, регулирующих порядок формирования и деятельности Федерального Собрания и законодательных органов субъектов РФ.

Актуальность данного исследования подтверждается и тем, что конституционно-правовое регулирование формирования и деятельности законодательных органов противоречиво и недостаточно, В Конституции Российской Федерации не закреплена система законодательных органов, чрезмерно ограничен конституционно-правовой статус Федерального Собрания, не определен должный баланс «противовесов и сдержек» совместной деятельности Парламента, Президента РФ и Правительства РФ. Недостаточно сбалансированы отношения между законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ. Все это требует корреляции конституционно-правовой базы порядка формирования и деятельности законодательных органов.

Рассматриваемые в диссертации проблемы для науки конституционного права относятся по своей теоретической и практической значимости к числу фундаментальных. Учение о законодательных органах составляет один из важных правовых институтов конституционного права. Диссертант разделяет позицию ОЛ. Кутафина, который считает, что общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти законодательными органами Российской Федерации и ее субъектов относятся к базовым, основополагающим и являются важнейшей составной частью предмета конституционного права. Целесообразность развития этого учения повышает актуальность настоящей исследовательской работы.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Анализ научной литературы показывает, что комплексных исследований конституционно-правового статуса законодательных органов явно недостаточно. Диссертант ставит цель провести такое комплексное исследование и на основе полученных результатов обогатить учение о

1 См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права.-М: «Юристъ», 2001. С. 25.

законодательных органах теоретическими выводами, новыми идеями, определить научно обоснованные перспективы развития федерального и региональных законодательных органов, а также пути повышения их роли в организации деятельности Российского государства и общества.

Аксиоматично утверждение о том, что законодательные органы участвуют в осуществлении государственной власти в Российской Федерации, Исходя из их предназначения, сформулированы задачи диссертационного исследования. В рамках данной научной работы диссертант счел необходимым:

Проанализировать и критически оценить наиболее значимые научные труды о законодательных органах, развить содержащиеся в них прогрессивные идеи;

Определить наиболее характерные признаки действующих в Российской
Федерации законодательных органов;

Выявить основные функциональные особенности законодательных
органов;

Исследовать отражение конституционных принципов народовластия, разделения властей, федерализма, политического и идеологического многообразия, верховенства закона, законности и гласности в процессах формирования и деятельности законодательных органов;

- проанализировать законодательство о Федеральном Собрании и
законодательных органах субъектов РФ, обратив особое внимание на его
соответствие принципу народовластия и другим конституционным
принципам;

сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию конституционно-правового регулирования порядка формирования и деятельности законодательных органов, особенно их законотворческой и контрольной функций;

Определить основные положения концепции развития законодательных органов на современном этапе.

Методологическая и теоретическая основы диссертационного исследования.

Методологической основой настоящего диссертационного исследования является общенаучный диалектический метод познания. В процессе своей работы диссертант опирался на историко-правовой, логический, статистический, системно-структурный методы. Особое значение уделялось сравнительному анализу правового регулирования порядка формирования и деятельности законодательных органов в Российской Федерации и в ряде зарубежных государств. Это позволило всесторонне исследовать содержание и особенности Конституции Российской Федерации 1993 года, федеральное законодательство, республиканских конституций, уставов субъектов РФ, зарубежных нормативных правовых актов, определяющих порядок формирования и деятельности законодательных органов. Диссертантом выявлены основные признаки и принципы формирования и функционирования законодательных органов на современном этапе, определены наиболее важные тенденции развития российского парламентаризма и с их учетом смоделированы наиболее перспективные формы деятельности законодательных органов.

Теоретическую основу диссертации составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, государствоведов и политологов, концепции законодательных актов, регулирующих деятельность органов государственной власти. На современном состоянии разработанности темы диссертационного исследования сказалось то, что в советский период парламенты характеризовались как законодательные органы буржуазных государств. Такая позиция ученых-государствоведов определялась доминирующими в это время взглядами классиков марксизма-ленинизма. Ни К. Маркс, ни В,И. Ленин не видели в парламентах прогрессивную форму организации представительных и законодательных органов. В связи с этим они ставили вопрос о новых типах законодательных органов. Так, К. Маркс в отношении Парижской коммуны писал, что «она должна была быть не парламентской, а работающей корпорацией, и в то же

время и законодательствующей, и исполняющей законы» 1 . Эту позицию полностью разделял В.И, Ленин, Принципиально новый вид власти - власти трудящихся В.И. Ленин видел в Советах, Советы он характеризовал как органы власти пролетарского государства и называл их самыми демократическими и интернациональными организациями, соединяющими в себе законодательную и исполнительную власть. При этом B.R Ленин отмечал, что «без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже пролетарской демократии, а без парламентаризма можем и должны» . Поэтому, естественно, в условиях отсутствия идеологического многообразия «в советский период парламентаризм рассматривался как сугубо буржуазное, а стало быть, реакционное явление, чуждое советской демократии, считавшейся более высокой стадией политического развития» .

Взгляды В Л. Ленина нашли реальное воплощение в практике государственного строительства России после Октябрьской революции 1917 года. Исходя из классового подхода функционирования пролетарского государства, органы государственной власти - Советы формировались из рабочих, беднейших крестьян и солдат. При этом на всех уровнях советской власти депутаты не являлись привилегированной группой общества, работающей на профессиональной основе и имеющей так называемый свободный мандат- По мере становления относительно однородного общества трудового народа шло преобразование органов государственной власти. Согласно Конституции СССР 1936 года они стали называться Советами депутатов трудящихся, а в Конституции СССР 1977 года было закреплено их новое название - Советы народных депутатов.

Объективная потребность реформирования советских органов возникла в процессе крупномасштабных политических, экономических и социальных

1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 17. С. 342.

2 См,: Ленин В.И. Поли. собр. соч., т. 33. С. 48,

См,; Бацев ГОЛ. Парламентаризм в России: їеоретико-правовьіе аспекты. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М.: 1998* С. 3.

преобразований в начале 90-х годов XX века, в первые годы формирования российской государственности на новых принципах. При этом накануне принятия Конституции Российской Федерации произошел демонтаж советских органов на федеральном уровне, а затем и на уровне субъектов России. После се принятия была проведена работа по созданию новых законодательных ортнов, которые используют парламентские формы работы.

Определение «парламент» по отношению к Федеральному Собранию нашло закрепление в Конституции Российской Федерации, Этим объясняется естественный интерес современных ученых-государствоведов к исследованию парламентской проблематики. Она нашла отражение во всех учебниках по конституционному праву Российской Федерации, а также в научных трудах ученых-государствоведов.

При подготовке диссертации в поле зрения автора были научные груды
СЛ. Авакьяна, MB. Баглая, Н,А. Богдановой, А.А. Безуглова,
Л.Ф, Болтенковой, В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, Б.Н. Габричидзе,
В.Д. Горобца, Ю.А. Дмитриева, В.Б, Исакова, В.И. Ефимова, ДА. Керимова,
Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, М.А. Краснова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова,
О.Е, Кутафина, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, АЛ, Любимова, А.И. Лукьянова,
Е.И. Лукьяновой, Т.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, И.И. Овчинникова,
А.Н. Постникова, Г.Д, Садовниковой, Б.А. Страшуна, ВЛС Стрекозова, И.М.
Степанова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.И. Фадеева, Т.Я Хабриевой,
В-Е. Чиркина, В.А, Шеховцова и многих других ученых. Диссертантом
проанализированы работы мыслителей, правоведов и политиков

дореволюционного (до 1917 года) периода Д. Локка, ЖЖ Руссо, Ш. Монтескье, К. Маркса, Н.А. Бердяева, И,А. Ильина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С-А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, В.И. Ленина, Л.С, Ященко, а также ученых-юристов советского периода Г,В. Барабашева, Д.Л. Злато польского, И.Н. Ильинского, А.А, Мишина, В.А. Пертцика, М.И. Пискотина, МЛ, Шафира, К.Ф. Шеремета и ряда других государствоведов.

В первой половине 90-х годов прошлого века Российской Федерации были избраны девяносто законодательных органов - Федсрачьное Собрание и 89 законодательных органов субъектов РФ 1 - Их природа и сущностные качества позволяют сделать вывод о наличии системы законодательных органов. Однако она не нашла полного признания в научной литературе. В связи с этим в определенной степени искажается кон отиту ционно-право вой статус законодательных органов. Так, например, утверждается, что в Российской Федерации существует два уровня парламентов - федеральный парламент и парламенты субъектов РФ 2 . По нашему мнению, законодательные органы в Российской Федерации обладают лишь отдельными качествами (признаками) которые свойственны развитым парламентам зарубежных государств. В то же время весьма важно максимально полно раскрыть сущность современных законодательных органов. От этого зависит выбор направлений исследований, целью которых является поиск научно обоснованных мер по развитию законодательных органов,

В научной и учебной литературе основное место уделяется раскрытию сущности и особенностей федерального законодательного органа Опираясь на соответствующие конституционные нормы, М.В. Баглаи, В.Д. Горобец, О.Е. Кутафин и ряд других ученых рассматривают Федеральное Собрание как законодательный орган государственной власти Российской Федерации. При этом М.В, Баглай считает, что Федеральное Собрание - парламент РФ представляет собой единое целое, единый организм, а его палаты рассматриваются как части

В настоящее время начался процесс объединения субъектов РФ, что естественно, повлечет сокращение числа законодательных органов. По состоянию на 1 января 2007 года их стало 86,

* См.: Хабрисва Т.Я. К вопросу о месте российского парламеїиского права в системе права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / Под редакцией С.А. Авакьяпа. - М: «Издательство Московского университета», 2003. С 25. (Далее названный сборник именуется «Парламентские процедуры»). См.: Умпова 1ІА. Конституционные основы современного российского федерализма.-М.: «Дело», 1998- С-126-127.

єдиного парламента 1 . О.Е, Кутафин определяет Федеральное Собрание как общегосударственный, общероссийский орган государственной власти, действугоший в масштабах всей Российской Федерации 2 . ВД Горобец подчеркивает, что Федеральное Собрание как высший орган государственной власти - это органическая и своеобразная совокупность двух палат Федерального Собрания в едином и неразрывном целостном структурно-властном образовании. В качестве единого органа рассматривают Федеральное Собрание Р.В. Егибарян, И.М. Степанов, Э.В. Тадевосян, P.M. Романов, Е.М. Ковешников и другие ученые.

В то же время имеются и иные точки зрения по анализируемому вопросу. Так, П.А. Астафичев полагает, что, несмотря на то, что в тексте Конституции Федеральное Собрание конституируется как орган государства, оно не подпадает под признаки государственного органа. Такой вывод данного автора обусловлен тем, что палаты Федерального Собрания не собираются на совместные заседания и не принимают какие-либо правовые акты или политические заявления. П.А. Астафичев считает, что палаты Федерального Собрания вполне отвечают признакам государственного органа и это «должно найти свое отражение в законодательстве и получить признание в науке конституционного права» 5 . Подобную точку зрения высказал и В.И. Шевелев,

См.: Баглай MB. Конституционное право Российской Федерации, - М.: «Норма-Инфра-М»,1998. С. 425-429.

См.: Козлова Е.И., Кутафип О.Е, Конституционное право России, - М.: «Юристь», 2003. С. 355.

3 См.: Горобец В.Д, Парламент Российской Федерации. - М.: «Академия управления МВД РФ», 1998. С. 29.

См.: Парламентское право России / Под редакцией И.М. Степанова- - М.: «Юридическая литература», 2000. С. 31; Конституционное право. - М.: 2001. С. 439; Парламентаризм: теория, история и современность. М. 2000. С, 276; Конституционное право РФ. -М.; 2000. С. 132.

5 См.: Астафичев ПА Институт народного представителыпва в современной России, - Орел: «Орловский государственный университет», 2003. С. 63.

полагающий, что Государственная Дума орган государственной власти, а не всего лишь палата Федерального Собрания 1 , В одной из своих работ СЛ> Авакьян, констатируя, что Совет Федерации и Государственная Дума объединяются в один орган - Федеральное Собрание, утверждал, что «на самом деле такого функционирующего в единстве органа не существует» . В то же время в более поздней работе СА. Авакьян высказывает предложение о целесообразности принятия Федерального закона о Федеральном Собрании РФ 3 , Широкая палитра мнений по столь важному для учения о современных законодательных органах вопросу свидетельствует о недостаточной научной проработке данной проблемы.

Диссертант разделяет позиции ученых-конституционалистов, которые рассматривают в качестве органа государственной власти только Федеральное Собрание. Его палаты нельзя считать самостоятельными органами государственной власти прежде всего потому, что Конституция Российской Федерации не закрепляет за ними такой статус. И это естественно. Государственная Дума и Совет Федерации не производят самостоятельного конечного продукта в виде закона. Этот результат является следствием деятельности обеих палат. Не позволяют считать Государственную Думу и Совет Федерации самостоятельными органами, юридическими лицами и нормы гражданского законодательства,

В связи с тем, что действующие в Российской Федерации законодательные органы в определенной степени относятся к законодательным органам парламентского типа в учебной и научной литературе по

См.: Шепелев В.И. Аппарат Государственной Думы - представительного и законодательного органа РФ. Автореферат диссертации па соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М; 2003. С. 15.

2 См.: Авакьян СА. Федеральное Собрание - парламент России. - М.; «Российский
юридический издательский дом», 1999. С. 393.

3 См.: Авакьян СА. Парламентские процедуры: конституционно- правовое
регулирование и практика// Парламентские процедуры. С 12.

и конституционному праву вполне обоснованно отводится место характеристике сущности парламентаризма и его основных черт. Внимание ученых к этим вопросам закономерно. Без этого невозможно дать полноценную характеристику законодательных органов, раскрыть механизм их деятельности, определить перспективы ее совершенствования. Однако, анализ соответствующих взглядов ученых-государствоведов показывает, что они по-разному раскрывают сущность парламентаризма.

Так, Б.Н- Габричидзе, Б.П. Елисеев и А.Г. Чернявский в этой связи пишут: «С определенной долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму государственного руководства обществом, основанного на принципе разделения властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти и при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности правительства перед парламентом» 1 . На данные принципы, как на критерии парламентаризма обращают внимание и другие ученые, исследующие проблемы парламентаризма. По мнению О.О. Миронова, парламентаризм представляет собой сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, «где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой 2 . И.П, Рыбкин определяет рассматриваемое понятие как «политическую систему, где суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и

1 См.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский Л.Г. Конституционное лраво современной России. - М.: «Юридическая литература», 2003. С. 221.

" См.: Миронов 0.0. История российского парламентаризма // Представительная власть. 1996. №4-5. С. 100.

контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан» .

К числу тех, кто подобным образом раскрывает специфику парламентаризма, относится Н«А, Богданова. Она справедливо характеризует парламентаризм как совокупность идей и опыта представительного осуществления власти народа посредством парламента 2 .

Рассматривая сущность данной научной категории, В.М. Баглай полагает, что парламентаризм проявляется в праве принимать законы по любым вопросам, а также в праве формировать правительство и контролировать его действия, В связи с тем, что у Федерального Собрания таких полномочий в полном объеме нет, В.М, Баглай утверждает, что современная Россия не является государством парламентаризма. Подобное мнение высказывает P.M. Романов. Он считает, что парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и деятельностью других органов исполнительной власти, а также правом их отставки, отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследству, а по избранию, зачастую тем же парламентом) 4 » Менее категоричную оценку данному государственно-правовому институту дает ГД, Садовникова, По ее мнению, парламентаризм характеризуется наличием демократически избранного постоянно действующего

1 См.: Рыбкин И.П. Становление и развитие парламентаризма в России; Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. -М,: 1995. С. 4.

См,; Богданова Н.А. Парламентское право в системе конституционного права // Парламентские процедуры, С. 29-30.

См.: Баглай В.М. Конституционное право Российской Федерации, - М: «Юристъ», 1998. С. 424.

4 См.: Романов P.M. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. №4, С. 213, а также Романов P.M. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. 1998. № 5. С. 123-133.

J6 представительного органа, осуществляющего законодательные и контрольные функции и являющегося «сдержкой» исполнительной власти. При этом Г.Д. Садовшпсова полагает, что «Россию вряд ли можно причислить к странам с развитой системой парламентаризма» 1 .

Некоторые ученые степень развития парламентаризма характеризуют путем определения «значительной» или «существенной» роли парламента. Такие оценки довольно часто встречаются в учебной литературе и научных трудах по проблемам парламентаризма. Так, раскрывая сущность парламентаризма, О.Е. Кутафин пишет; парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной

политической и идеологической роли парламента . Близкую точку зрения высказал И.М. Степанов. По его мнению, парламентаризм - есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка 3 . На такой же позиции стоял и А.А. Мишин 4 . Он писал, что парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента.

Уязвимость таких понятий парламентаризма, по нашему мнению, проявляется в том, что их авторы не указывают на критерии определения роли

1 См.; Садовиикова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма//Парламентские процедури. С. 75.

* См,: Козлова Е.И, Кутафин О.Е. Конституционное право России. 4-е изд. - М.: «Проспект», 2006. С. 4Ї0.

3 См.: Парламентское право России / Под редакцией Степанова И.М. - М.: «Норма»,
2000. С. 5.

4 См.: Мишин АЛ. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. -
М.: «Москва», 2003. С 216.

парламента. Да и объективно вряд ли возможно установить, в каких случаях она «существенная», а в каких «привилегированная». Таким образом вполне очевидно, что следует искать более точные критерии парламентаризма 1 , его значение в укреплении законодательных органов. Нельзя не отметить, что парламентаризм рассматривается и как учение о парламенте. На этот аспект данного понятия обращают внимание, например, P.M. Романов и О.Н. Булаков 3 . Первый из них пишет, что парламентаризм - это теория и практика деятельности парламента. (ХН. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций. В целом, на основе даже краткого обзора научной литературы можно сделать вывод об определенной пробельности в учении о законодательных органах, а, следовательно, и целесообразности исследовательской работы, направленной на получение новых знаний об этих органах. Чрезвычайно важно также сформулировать и обосновать концепцию развития действующих в Российской Федерации законодательных органов.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем в монографической форме изложены особенности развития конституционно-правового регулирования порядка формирования и деятельности законодательных органов в постсоветской России с позиции его соответствия сущности демократического государства и зарубежного опыта правового обеспечения функционирования парламентов. При этом впервые выявлены, достаточно полно раскрыты и охарактеризованы признаки,

См.; Усанов В.Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России // Государство и право, 2005. № 12. С 13.

2 См.: Романов P.M. Парламентаризм: теория» история и современность. - М: «Юрисгъ». 2002. С. 276.

Кулаков ОЛ. Двухпалатный парламент РФ. - СПб.: «Юридический центр пресс». 2003, С. 9.

конституционно-правовые принципы и функциональные особенности законодательных органов, проанализирована и дана оценка системы нормативных правовых актов, регулирующих порядок их формирования и деятельности, а также сформулирована концепция развития действующих в Российской Федерации законодательных органов на основе принципа народовластия и других конституционных принципов.

Необходимость разработки концепции развития законодательных органов в Российской Федерации обусловлена возрастающей ролью законодательного регулирования наиболее важных направлений деятельности Российского государства, государственных органов власти, органов местного самоуправления к общества, а также происходящими в нашей стране процессами демократизации властных отношений и становления парламентаризма

Исходя из политико-правового предназначения законодательных органов в Российской Федерации в концепции определяются стратегическая цель и главные задачи этих органов, основные направления совершенствования порядка их формирования и деятельности.

Стратегическая цель законодательных органов видится в гармоничном обеспечении формирования высокоразвитого общества, достаточного уровня благосостояния и безопасности населения РФ, реализации гражданами РФ предоставленных им прав и свобод на основе эффективно работающей экономики, гармонично развитых рыночных отношений и прочного правопорядка.

Главными задачами законодательных органов являются создание качественных законов, направленных на достижение стратегической цели, постоянный контроль за их исполнением, вовлечение граждан РФ в управление делами государства в формах участия в формировании законодательных органов и обсуждении проектов законодательных актов. Основными функциями законодательных органов в Российской Федерации являются законодательная и контрольная функции.

На защиту выносятся следующие выводы, нашедшие отражение в авторской концепции развития законодательных органов.

L Законодательные органы являются неотъемлемой частью системы органов государственной власти в Российской Федерации, созданной на основе Конституции Российской Федерации 1993 года, и адаптированной к рыночным отношениям в сфере экономики, а также к общественным отношениям, обусловленным политическим и идеологическим многообразием. В связи с тем, что они находятся в постоянном развитии существует объективная потребность в углублении учения о законодательных органах, разработке научных прогнозов совершенствования конституционно-правового регулирования порядка формирования и деятельности законодательных органов.

2. Конституционно-правовой статус законодательных органов в Российской Федерации обусловлен соотношением политических сил в обществе, предпочтениями избирателей, реальным воплощением в жизнь принципа народовластия и других конституционных принципов. При этом объем и качество конституционно-правового регулирования порядка их формирования и деятельности нельзя признать достаточным

3.Законодательные органы обладают устойчивым набором признаков. Они являются системообразующими, властными, самостоятельными, коллегиальными органами. Их также характеризует народная представительность и наличие элементов органов парламентского типа.

Формирование и деятельность законодательных органов осуществляется на основе двух групп принципов. Первую группу составляют принципы, непосредственно сформулированные в Конституции Российской Федерации, вторую - принципы, закрепленные в федеральном законодательстве, конституциях, уставах и законах субъектов РФ. Основополагающими принципами формирования и деятельности законодательных органов являются конституционные принципы народовластия, разделения властей, федерализма, законности, политического и идеологического многообразия и гласности,

Функции законодательных органов представляют собой основные направления их деятельности. К основным функциям законодательных органов

следует относить законодательную, контрольную, представительную и легитимизационную функции. На современном этапе деятельности законодательных органов наиболее востребованы законодательная и контрольная функции. Однако конституционная база осуществления названных функций нуждается в существенном развитии.

6. Законодательные органы де-факто составляют систему данного вида органов государственной власти. Ее существование объективно обусловлено единой политико-правовой природой законодательных органов, их общими целями и задачами, опорой на единые принципы и методы формирования и деятельности. Закрепление этой системы на конституционном уровне позволит качественно улучшить взаимодействие Федерального Собрания и региональных законодательных органов. Кроме того, возникнут конституционно-правовые предпосылки для более активного привлечения законодательных органов субъектов РФ к решению общегосударственных задач, а также для укрепления и развития федеративных отношений, более полного исполнения федерального законодательства.

1. Прогрессивное развитие российского общества, демократизация государства возможны при условии постоянного совершенствования порядка формирования и деятельности законодательных органов, В то же время качество и эффективность их деятельности обусловлены уровнем политической и правовой культуры граждан Российской Федерации. В связи с этим требуется создание дифференцированной системы политико-правового просвещения населения страны с учетом возрастных, образовательных и профессиональных особенностей различных социальных групп общества,

8. В условиях функционирования Российской Федерации как демократического государства при формировании законодательных органов следует более полно реатшзовывать принцип народовластия. Решению этой задачи могло бы способствовать сохранение (восстановление) смешанной системы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и законодательных органов субъектов РФ, а также запрещение включать в

избирательные списки кандидатов в депутаты от партий лиц, которые не предполагают в случае избрания работать депутатами на профессиональной основе. Принципу народовластия соответствовало бы изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания. Представляется желательным избрание его депутатов от населения соответствующих субъектов РФ, При этом представительство каждого субъекта РФ в Совете Федерации должно определяться дифференцированно, с учетом количества населения, проживающего в конкретных субъектах РФ.

9, Целесообразно образовать в законодательных органах субъектов РФ
вторые палаты, депутаты которых избирались бы жителями муниципальных
образований по представлению органов местного самоуправления. Желательно
также право выдвижения кандидатов в депутаты предоставить
профессиональным союзам и группам граждан РФ.

Федеральное законодательство не в должной мере отвечает общественным потребностям, подвержено неоправданным изменениям, развивается недостаточно системно- В связи с этим нуждается в совершенствовании законодательная деятельность Федерального Собрания и субъектов права законодательной инициативы в реализации ими данного полномочия. Решению этой задачи может способствовать усиление плановых начал в законодательной деятельности, перестройка работы Государственной Думы и Совета Федераций таким образом, чтобы они имели возможность работать по «челночному» методу до полного согласования правовых позиций по каждому законопроекту.

Целесообразно ограничить срок рассмотрения законопроектов в Государственной Думе Федерального Собрания периодом созыва, в который они поступили. По истечении этого периода нахождения законопроектов в Государственной Думе их следовало бы передавать в Совет Федерации для подготовки и рассмотрения в первом и последующих чтениях. Таким образом существенно сократились бы сроки прохождения в российском парламенте законопроектов, а следовательно, обеспечивалась их актуальность. Кроме

того» целесообразно, чтобы Совет Федерации первым рассматривал законопроекты по вопросам федеративных отношений, организации местного самоуправления, взаимоотношений федеральных и региональных (субъектных) органов власти.

12, Желательно расширить перечень случаев, когда палаты Федерального Собрания вправе собираться на совместные заседания. По мнению диссертанта, им следует предоставить право проводить совместные заседания для утверждения трех-пятилетних планов законопроектных работ субъектов права законодательной инициативы федерального уровня, принятия федеральных конституционных законов и поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации, а также для подготовки и впоследствии заслушивания отчетов комиссий по расследованию соответствующих событий, принятия постановлений о представлении Президенту РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ для его назначения на этот пост, постановлений по вопросам внутренней и международной жизни. Изменение порядка формирования Правительства РФ таким образом, чтобы его члены были подотчетны Федеральному Собранию, соответствовало бы основополагающим принципам парламентаризма и ^го развитию в Российской Федерации.

Необходимы меры по развитию демократических начал в организации законодательного процесса. В этой связи целесообразно систематически организовывать общенародные обсуждения федеральных законопроектов, выносить наиболее важные законопроекты на общероссийские референдумы и референдумы субъектов РФ. Повышению качества законодательства могла бы способствовать организация систематической научной экспертизы всех законопроектов. Для совершенствования регионального (субъектного) законодательства целесообразна разработка модельных законов, методических рекомендаций по вопросам подготовки законов субъектов РФ. Палаты Федерального Собрания могли бы инициировать такого рода деятельность. Право законодательной инициативы на федеральном уровне следует предоставить Общественной палате РФ,

13- Сложившаяся практика подготовки заключений Правительства РФ на проекты вносимых в Государственную Думу федеральных законов, являясь своеобразной формой косвенного контроля за законодательным процессом, позволила ему стать монополистом в сфере подготовки заключений по вопросам налогообложения и другим вопросам, перечисленным в части 3 статьи 104 Конституции РФ. Представляется, что необходим более объективный подход к первичной оценке федеральных законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. По мнению диссертанта, необходимо установить правило, позволяющее оспорить соответствующие заключения Правительства РФ. При этом субъектам права законодательной инициативы должна быть предоставлена возможность обжаловать правительственное заключение в Федеральное Собрание, в котором для этой цели можно было бы создать специальную комиссию, или в судебном порядке в Высший Арбитражный Суд РФ.

14, В настоящее время, по существу, не контролируется применение
более чем двухтысячного массива федеральных законов. Эту деятельность в
полном объеме целесообразно возложить на Федеральное Собрание. Развитию
контрольной деятельности палат парламента могло бы способствовать
расширение сферы парламентского контроля. Наряду с этим следовало бы
осуществить меры по внедрению в практику правового мониторинга. Для этого
желательно создать при Федеральном Собрании Всероссийский центр
правового мониторинга Аналогичные центры целесообразно учредить при
законодательных органах субъектов РФ.

15. Вышеизложенные идеи могут быть использованы в случае проведения
конституционно-правовой реформы, направленной на совершенствование
порядка формирования и деятельности законодательных органов, повышение
их роли в решении стоящих перед Российским государством задач. Такая
реформа потребует внесения ряда поправок в Конституцию РФ, изменения
некоторых законов федерального и регионального уровней, определяющих
статус законодательных органов, а также принятия новых законов, укрепляющих

базу их деятельности. Прежде всего в Конституции РФ целесообразно определить исключительную компетенцию Федерального Собрания, имея в виду предоставление ему полномочий по утверждению трех-пятилетних комплексных планов законопроектной деятельности субъектов права законодательной инициативы на федеральном уровне, принятию федеральных конституционных законов, принятию решения о представлении Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность Председателя Правительства РФ, организации контроля за исполнением федерального законодательства,

В Конституции РФ целесообразно закрепить челночный метод рассмотрения проектов федеральных законов Советом Федерации и Государственной Думой, право председателей палат Федерального Собрания на промульгацию федеральных конституционных законов, а также расширение числа участников права законодательной инициативы в российский парламент за счет предоставления данного права группам граждан РФ в количестве не менее 1ОО000 человек и общероссийским общественным объединениям, раскрытие сущности понятия «полнота государственной власти» применительно к властным полномочиями субъектов России.

В Конституцию РФ целесообразно ввести главу «Избирательная система». Это позволило бы создать конституционные основы деятельности по проведению выборов депутатов, а следовательно, не допускать скоропалительных, непроверенных практикой изменений избирательного законодательства.

16. Закрепление основополагающих полномочий Федерального Собрания в Конституции Российской Федерации не исключает возможности их развития и конкретизации в федеральных законах, в том числе, к примеру, в Бюджетном кодексе РФ. В целях укрепления законодательной базы Федерального Собрания следовало бы разработать и принять федеральные законы о законодательной инициативе граждан РФ, о порядке организации всенародных обсуждений законопроектов, о порядке принятия федеральных нормативных правовых актов, о порядке отклонения Президентом РФ федеральных законов, об отзыве

депутатов Государственной Думы Федерального Собрания. Целесообразно внести изменения в федеральное законодательство о выборах, имея в виду сохранение практики избрания депутатов всех уровней на основе мажоритарно-пропорциональной системы выборов, установление запрета на включение в избирательные списки кандидатов в депутаты губернаторов и других должностных лиц, не предполагающих в случае избрания работать в качестве депутатов, введение только государственного финансирования избирательных кампаний по выборам депутатов законодательных органов. Необходимы законы о предоставлении группам избирателей, а также профсоюзным и иным общественным объединениям права выдвижения кандидатов в депутаты и их поддержки во время избирательных кампаний, о новом порядке формирования Совета Федерации путем организации выборов его членов населением субъектов РФ, о гарантиях парламентскому меньшинству, об организации государственно-правовых экспериментов в субъектах РФ, о порядке реализации субъектами РФ полномочий в сфере предметов совместного ведения России и ее субъектов.

17, Нуждается в корректировке Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Представляется целесообразным:

а) высшим исполнительным органам субъектов РФ направлять свои
замечания на федеральные законопроекты в законодательные органы
соответствующих субъектов РФ для представления в Государственную Думу
консолидированного заключения;

б) установить правило, согласно которому законодательные органы
субъектов РФ являются единственными органами субъектов РФ,
участвующими в законодательном процессе на федеральном уровне;

в) изменить порядок досрочного роспуска законодательных органов
субъектов РФ, с тем, чтобы высшее должностное лицо субъекта РФ и
Президент РФ имели бы право не распускать законодательный орган субъекта

РФ по обозначенным в названном законе основаниям, а инициировать рассмотрение этого вопроса избирателями соответствующего субъекта РФ,

Целесообразно расширить диапазон парламентских расследований палат Федерального Собрания, обеспечить более активное участие Общественной палаты РФ в законодательной деятельности и внести в этой связи изменения в соответствующие федеральные заколы.

Научно-практическая значимость исследования и апробации его результатов.

Научно-практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации положения углубляют учение о законодательных органах, обогащают науку конституционного права новыми идеями и выводами, определяют возможные пути улучшения конституционно-правового регулирования порядка формирования и деятельности законодательных органов и составляют основу концепции их дальнейшего развития на современном этапе. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в законотворческой работе по совершенствованию избирательного законодательства и законодательства, определяющего компетенцию законодательных органов, а также для улучшения их структуры. Представляется, что особую практическую ценность имеют разработанные диссертантом концептуальные предложения для возможного использования при подготовке проектов поправок к статьям Конституции Российской Федерации, касающихся статуса Федерального Собрания и совершенствования правового регулирования деятельности законодательных органов субъектов РФ. Такими предложениями могут воспользоваться соответствующие субъекты права законодательной инициативы на федеральном и региональном уровнях. Концептуальные положения диссертации могут быть использованы в процессе подготовки учебников и учебных пособий по таким спецкурсам высших юридических учебных заведений как «Конституционно-правовые основы российского парламентаризма», «Законодательные органы государственной власти в Российской Федерации» и «Законодательный процесс» и при

преподавании курса конституционного права- На их основе могут быть проведены новые исследования по диссертационной проблематике.

Важнейшие положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в изданных диссертантом монографиях «Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации», «Парламент России», «Конституционно-правовые основы российского парламентаризма», «Законодательные органы: пути развития» а также научных статьях, опубликованных в ведущих научных юридических журналах общим объемом более 50 печатных листов.

Положения и выводы диссертации апробированы при выступлениях на научно-практических семинарах и конференциях, заседаниях научно-консультационного совета по проблемам конституционного законодательства при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания, в процессе работы в качестве заместителя начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы и директора НИИ государствоведения и местного самоуправления. Практическую значимость имеют также экспертные замечания и предложения диссертанта при подготовке заключений на проеісгьі конституций, уставов и законов ряда субъектов Российской Федерации, рекомендации, высказываемые им при осуществлении своей профессиональной деятельности, так как они отражали его позицию по развитию законодательных органов, которая впоследствии нашла научное обоснование в настоящем исследовании.

Структура диссертации.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.

Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам и главам, а также в заключении.

Основные признаки законодательных органов

Современное Российское государство представляет собой сложную и достаточно разветвленную систему государственных органов, наделенных властными полномочиями. Законодательные органы входят в эту систему не разрозненно, а в виде вполне конкретной подсистемы. Ее основой являются, прежде всего, положения части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающие государственную целостность Российской Федерации и единство системы органов власти. Существование такой подсистемы обусловлено требованиями статьи 10 Конституции Российской Федерации о разделении государе гвенн ой власти на законодательную, исполнительную и судебную. Будучи подсистемой в общей системе органов государственной власти, законодательные органы одновремешю составляют собственную систему. Она довольно устойчива, так как состоит из органов, имеющих одинаковую природу. Хотя эта система не нашла конституционного закрепления, факт ее существования подтверждается тем, что Федеральное Собрание и законодательные органы формируются и действуют на основе единых конституционных принципов, имеют общие цели, решают единые задачи. Их объединяет схожесть внутренней структуры, а также использование в своей деятельности одинаковых методов осуществления законодательной власти. Реализуя властные полномочия законодательные органы создают правовую базу для формирования и функционирования исполнительных и судебных органов и, в конечном счете, обеспечивают единство и легитимность государственной власти в Российской Федерации. В целом, без законодательных органов невозможно существование государства, в основе деятельности которого лежит принцип народовластии.

По мнению автора, для поставленных диссертационных задач, прежде всего необходимо максимально полно исследовать сущность законодательных органов. Эта цель достигается путем определения основных признаков законодательных органов.

Учитывая первостепенную значимость законодательных органов в обеспечении государственной целостности и создании системы государственной власти в Российской Федерации представляется возможным отметить, что им присущ системообразующий признак. Он проявляется как при формировании внутренней системы законодательных органов путем определения порядка избрания и основных направлений деятельности, так и в процессе принятия законодательных актов на основе которых образуются и функционируют системы исполнительных и судебных органов.

Не менее важным по значимости признаком законодательных органов является наличие у них возможности выступить в качестве органов народного представительства. Об обладании этим признаком свидетельствует то, что в ряде статей Конституции Российской Федерации, в соответствующих федеральных законах законодательные органы называются представительными органами (см. статьи 66, 77, 104, 134). Представительный характер законодательных органов свойственен для демократических государств, к числу которых относится Российская Федерация. Законодательные органы одновременно являются представительными потому, что формируются из представителей народа, избранных при проведении свободных выборов. В связи с этим их следует рассматривать как один из важных каналов осуществления народом своей власти. Данный признак законодательных органов также определяет их предназначение и содержание деятельности. Объективной потребностью отражать в общеобязательных правилах поведения волю парода, обусловлена и объективная необходимость в существовании самих законодательных органов.

Весьма убедительно обосновал предназначение законодательных органов как представительных органов Шарль Луи Монтескье в книге «О духе законов».

В отличие от Жан Жака Руссо, утверждавшего, что законодательная власть должна осуществляться народным собранием, состоящим из всех граждан1, Шарль Луи Монтескье считал, что в крупных государствах это невозможно, а в малых связано с большимрі неудобствами. Поэтому необходимо чтобы народ делал посредством своих представителей все» чего он не может сам.

Важность существования представительной демократии III. Монтескье объяснял неспособностью народа «обсуждать дела». Поэтому он ограничивал его участие в правлении только избранием представителей. По мнению Ш. Монтескье, предназначение выборного представительного собрания состоит в том, чтобы создавать законы и наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы» которые уже им созданы. Он считал, что эти дела собрание «может очень хорошо выполнить».

В числе первых, кто обратил внимание на проблемы народовластия в России, был М.М. Сперанский, Он полагал, что всякое правление «чтобы быть законным, должно основываться на воле народа». Руководствуясь этой идеей, М.М. Сперанский предлагал Александру I даровать России Конституцию. В рамках его плана государственных преобразований предполагалось создание представительных органов в виде Государственного Совета и Государственной Думы, ММ Сперанский видел Государственный Совет в качестве законосовещательного органа, состоящего из опытных государственных деятелей, способных противостоять правительству, понимающих истинные пределы власти.

Конституционные принципы избирательного законодательства

Современное избирательное законодательство регулирует общественные отношения, возникающие в процессе избрания депутатов Государственной Думы, формирования Совета Федерации, а также избрания депутатов законодательных органов субъектов РФ. Это законодательство призвано гармонизировать общественные отношения, обеспечивать развитие политических институтов, нейтрализовать предпосылки для насильственного захвата власти.

В основе избирательного законодательства находятся конституционные принципы» В идеате они должны определять содержание избирательного законодательства. Однако в реальности этого не происходит. В то же время представляется возможным использовать конституционные принципы в качестве критериев избирательного законодательства и ориентиров для его развития.

Несмотря на то, что постсоветская Россия формировалась как сильная президентская республика, одновременно развивались и демократические начала российского государства, В связи с этим вполне закономерно, что статус Российской Федерации как демократического государства был закреплен в статье 1 Конституции Российской Федерации. В ее статье 3 установлено, что народ является единственным источником власти в Российской Федерации, высшим выражением которой являются референдум и свободные выборы.

Позиционирование Российской Федерации как демократического государства потребовало организации проведения выборов депутатов в законодательные органы. При этом особое значение имели выборы в палаты Федерального Собрания, так как они свидетельствовали о становлении России на путь демократии.

Важнейшей гарантией проведения всенародных выборов в российский парламент стало закрепление в Конституции Российской Федерации принципа народовластия. Он ориентировал их организаторов на обеспечение доступности народа к процедурам выдвижения кандидатов в депутаты и последующего свободного голосования граждан РФ, достигших 18-летнего возраста за наиболее достойных, по их мнению, претендентов на депутатский мандат. Кроме того, значимость принципа народовластия проявилась в том, что в Российской Федерации отсутствуют какие-либо ограничения для участия в выборах по классовым и другим социальным признакам, как это было в период становлення советской власти.

Организация выборов в демократических государствах требует учета ряда иных принципов. Не исключение в этом смысле и Российская Федерация. Выборы депутатов Государственной Думы и друпіх законодательных органов проводятся не только на основе принципа народовластия, но и таких конституционных принципов как политическое и идеологическое многообразие, федерализм, верховенство закона, законность и гласность. Принцип политического и идеологического многообразия в процессе избирательных кампаний проявляется в широком участии в них политических партий, предлагающих избирателям различные программы социальных преобразований, основывающихся на разнообразных идеологических платформах. Благодаря этому принципу не допускается проведение безальтернативных выборов, что создает условия для распространения среди избирателей кандидатами в депутаты многообразных идей и взглядов на перспективы развития России в целом или ее субъектов и проведения соответствующей агитации.

Особое значение принципа политического и идеологического многообразия видится в том, что его реализация создает впоследствии условия для формирования в законодательных органах различных депутатских объединений, а также парламентского большинства и оппозиции. Без этих внутренних структурных подразделений законодательные органы парламентского типа существовать не могут.

Учет принципа федерализма на выборах в Государственную Думу обусловлен федеративным устройством Российской Федерации» При организации выборов в Государственную Думу первого - четвертого созывов он проявлялся, в частности, в формировании одномандатных округов в границах соответствующих субъектов РФ. На предстоящих выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва с учетом принципа федерализма будут составляться региональные списки кандидатов в депутаты от политических партий и их отделений. Ярко принцип федерализма проявляется при формировании Совета Федерации, так как его члены представляют в этой палате Федерального Собрания законодательные и высшие исполнительные органы государственной власти соответствующих субъеетов РФ,

Принцип верховенства закона обусловливает приоритеты национального законодательства при организации формирования палат Федерального Собрания. Принцип законности гарантирует их легитимность. Гласность обеспечивает широко-вещательную деятельность средств массовой информации в период избирательных кампаний, их доступность для кандидатов в депутаты. Это создает определенные условия для осознанного выбора избирателями наиболее достойного по их мнению депутата.

Таким образом все перечисленные выше конституционные принципы являются реальной конституционно-правовой базой для формирования палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов РФ,

Данной юридической основы не могло быть в ярко выраженном классовом государстве. К числу таковых относилась РСФСР по существу до принятия последней (третьей по счету) Конституции РСФСР 1978 года. Поэтому представляется закономерным, что В.И. Ленин отказался от развития парламентаризма в Советской России. Создаваемые под его руководством представительные и законодательные органы не предназначались для выражения в них воли всего народа. Уже в самом названии - Советы рабочих и крестьянских депутатов был заложен классовый характер их формирования. Советы народных депутатов не являлись органами парламентского типа и в период так называемого развитого социализма. Это подтверждалось не только тем, что они одновременно осуществляли законодательные и исполнительные функции. Непризнание их парламентами, во-первых, обусловливалось тем, что в стране господствовала одна идеология, во-вторых, почти до последнего года своего существования Советы народных депутатов избирались на безальтернативной основе, в-третьих, подавляющее большинство депутатов исполняли свои полномочия на общественных началах и не имели так называемый свободный мандат. Таковым, как правило, наделяются депутаты парламентов. И, конечно, нельзя не учитывать, что Советы почти весь период своего существования находились под опекой партийных органов, а руководящая роль КПСС была закреплена в Конституции СССР. И даже после отмены в 1990 году ее пресловутой статьи 6 в реальной жизни ситуация стала меняться не сразу. Таким образом в силу перечисленных обстоятельств в годы советской власти законодательные органы парламентского типа не могли существовать.

Конституционно-правовой статус Федерального Собрания

Федеральное Собрание - парламент России является одним из главных устоев российской демократии, гарантом развития российского парламентаризма» В связи с этим закономерен интерес ученых к научной проблематике, посвященной конституционно-правовому статусу Федерального Собрания.

Отдельные аспекты данной многогранной и чрезвычайно широкой, объемной по кругу вопросов и граней темы нашли частичное отражение в многочисленных научных работах С. А. Авашша, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, И. Л. Бачило, А.А, Безуглова, О. Н. Булакова, К. С. Вельского, Б. Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Б. П. Елисеева, Е.И. Козловой, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. В- Лазарева, Е.А. Лукашевой, Н.А. Михалевой, A.M. Николаева, Л. Л. Попова, Б. Л. Страшуна, Т.Е. Хабриевой, А. Г. Чернявского, BJE. Чиркина и других известных специалистов в области конституционного, права и теории государства и права. Они отмечают возрастающую роль Федерального Собрания РФ в осуществлении социально-экономических преобразований в России, в развитии рыночных отношений, упрочении российской государственности, обеспечении прав человека и гражданина.

Последующий анализ конституционно-правовой базы парламента России предназначен дополнить существующие наработки и определить в системном виде основы конституционно-правового статуса Федерального Собрания.

Дефиниция - «статус» широко используется в праве, в том числе и в конституционном праве. Это понятие раскрывается как оформленное нормативным актом положение какого-либо субъекта - органа, организации, объединения, должностного лица или личности. При этом содержательным элементом данной дефиниции является то, что она

раскрывает природу субъекта, его место в системе общественных отношений, компетенцию субъекта, формы реализации предоставленных ему полномочий и внутреннюю структуру- Конституционно-правовой статус Федерального Собрания представляет собой закрепленные в Конституции и иных нормативно-правовых актах его правовое положение. Этим понятием охватывается сущность российского парламента, его место в системе органов государственной власти Российской Федерации, а также внутренняя структура» предметы ведения и полномочия, порядок и особенности реализации компетенции.

Основы конституционно-правового статуса Федерального Собрания определены Б статье 11 главы 1 и в главе 5 Конституции Российской Федерации. В названной конституционной статье Федеральное Собрание характеризуется как государственный орган, осуществляю щи и государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и судами Российской Федерации, Кроме того, здесь же определяется двухпалатная структура Федерального Собрания и называются его структурные части - Совет Федерации и Государственная Дума. Такая конструкция конституционной нормы закрепляет единство государственной власти в Российской Федерации, ориентирует на соответствующую последовательность определения основ статуса названных органов. Раскрытие в данной норме структуры Федерального Собрания означает обязательность формирования и деятельности Совета Федерации и Государственной Думы. В связи с этим конституционно-правовой статус Федерального Собрания необходимо исследовать в том числе путем изучения статуса Совета Федерации и Государственной Думы,

Особое значение для раскрытия конституционно-правового статуса Федерального Собрания имеет статья 94 Конституции Российской Федерации, определяющая Федеральное Собрание как парламент Российской Федерации, являющийся представительным и законодательным органом Российской Федерации. Следующая - 95 статья Конституции Российской Федерации, посвященная структуре Федерального Собрания, вводит на конституционном уровне понятие «палата» применительно к определению сущности Совета Федерации и Государственной Думы. В статье 99 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется как постоянно действующий орган. Таким образом анализ названных конституционных положений позволяет сделать вывод о том, что Федеральное Собрание является представительным, законодательным, постоянно действующим органом государственной власти, имеющим двухпалатную структуру. Заметим, что такая структура является отличительным признаком федеративных государств, к числу которых относится Российская Федерация1.

Французский государствовед М Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. Другой зарубежный исследователь - бельгийский профессор А. Ален считает, что «в федеральном государстве, дгїухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил» . На подобной позиции стоят и отечественные ученые. Так, М.В, Баглай отмечает: «Двухпалатность Федерального Собрания выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа» .

Конституция Российской Федерации как основа деятельности законодательных органов субъектов РФ

Деятельность законодательных органов субъектов РФ обусловлена федеративным устройством Российского государства и положениями Конституции Российской Федерации, При этом закрепленное в насти 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации положение о единстве системы государственной власти в полной мерс распространяется на ее организацию в субъектах РФ- Поэтому мы не разделяем мнение В.В. Гошуляка о том, что законодательные органы государственной власти субъектов РФ не составляют систему законодательной власти Российской Федерации. Нам представляется, что они образуют горизонтальную часть этой системы. Иначе не может быть сформирована общероссийская система государственной власти. Как уже отмечалось ранее, Федеральное Собрание, законодательные органы субъектов РФ входят в действующую в Российской Федерации систему органов государственной власти. Одновременно они образуют систему законодательных органов. Отрицание этого факта, по нашему мнению, означает признание определенного вакуума в системе органов государственной власти в Российской Федерации, чего, как известно, нет. Поэтому вполне естественно, что в преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отмечается, что система названных в данном законе органов устанавливается ими самостоятельно. Подкрепляет пашу позицию и норма статьи 1 данного закона, которой в число принципов деятельности органов государственной власти субъектов РФ включен принцип единства системы государственной власти,

Таким образом, закрепляя систему органов государственной власти, федеральный законодатель одновременно устанавливает и существование на горизонтальном уровне двух ее подсистем - подсистемы законодательных органов и подсистемы исполнительных органов.

Образование и функционирование региональной подсистемы законодательных органов обусловлено сущностным родством законодательных органов федерального и регионального уровней, общим порядком их формирования, одинаковым набором форм и методов деятельности.

Первостепенное значение для определения компетенции законодательных органов субъектов РФ имеет Конституция Российской Федерации. Конституционные начала их деятельности определены в ряде статей первой и третьей глав Конституции Российской Федерации. В отой связи, прежде всего, следует назвать статью 5 Конституции Российской Федерации, в которой установлены виды субъектов РФ, закреплены принцип их равноправия и право субъектов РФ иметь собственное законодательство. Всем этим обусловлена необходимость создания и функционирования законодательных органов субъектов РФ» На названные органы полностью распространяются положения статьи 10 Конституции Российской Федерации, возводящей в конституционный ранг принцип разделения властей. Этот вывод подтверждается тем, что Конституция Российской Федерации установила два уровня государственной власти: федеральный, включающий в себя органы государственной власти Российской Федерации, и региональный, состоящий из органов государственной власти субъектов РФ, Использование в указанной статье понятия «государственная власть в Российской Федерации», безусловно, свидетельствует о том, что им охватываются оба уровня государственной власти. При атом особенностью организации государственной власти в субъектах РФ является то, что па конституционном уровне регулируется деятельность двух видов органов - законодательных и исполнительных.

В часта 2 статьи 11 и в части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации установлено, что субъекты России самостоятельно образуют собственные органы власти. Однако, исходя из приоритета федеральной Конституции и федерального законодательства, как правильно отмечает С.А.Авакьяп, они должны соблюдать общефедеральные конституционные принципы1. Тем не менее, у субъектов РФ имеются полномочия по определению статуса, форм деятельности и названий своих органов государственной власти. Это вполне демократично и позволяет учесть специфику соответствующего субъекта России. Поэтому вряд ли можно согласиться с «упреком» в адрес Конституции Российской Федерации в том, что «явно недостаточно» ограничиваться в ней лишь указанием на необходимость создания законодательного органа субъекта России. Ведь определение в Конституции Российской Федерации всего объема компетенции законодательных органов субъектов РФ повлекло бы нарушение принципа их самостоятельности.

Конституция Российской Федерации устанавливает необходимость формирования и функционирования в субъектах РФ законодательных органов парламентского типа. Этот вывод обусловлен нормой части 1 ее статьи 77, согласно которой система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами хотя и самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, Как уже отмечалось ранее, к числу его основополагающих принципов конституционного строя относится принцип разделения властей. Он исключает непосредственную подчиненность законодательных органов по вертикали и устанавливает неподчиненность исполнительных органов законодательным органам.

Следовательно, характерное подчинение исполнительных органов советского периода Советам народных депутатов в современных условиях исключено. Однако Федеральное Собрание связано многочисленными нитями с законодательными органами субъектов РФ, Они являются органами одного парламентского типа, избираются и действуют на основе общих конституционно-правовых принципов. Все это является основанием для объединения их в систему законодательных органов.